2022年的第一个月，北京国际大数据交易所宣布率先建立数字经济中介产业体系。2021年年初以来，北京、上海、重庆等多地先后建立或筹建由本地政府牵头的大数据交易所。据中国信息通信研究院发布的《大数据白皮书》（2021年12月）统计，仅在2014-2017年间，国内就先后成立了23家由地方政府发起、指导或批准成立的数据交易机构。另据不完全统计，目前全国共有超过30个大数据交易所或交易机构。

不过，业内普遍反映许多大数据交易所的运行效果和市场口碑并不够好，交易规模仍然比较少。有业内人士直言：“多数大数据交易所更像是一个集市，供需双方一般直接交易即可，不会首选交易所。” 而另一种“点对点”直接交易的方式，也同样面临着数据难以确权、用户隐私保护等现实问题。要实现大数据“交易自由”，或许还需进一步完善市场规则。

各地掀大数据交易所热潮

2015年，国内第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所（以下简称“贵数所”）挂牌运营。成立之初，贵数所执行总裁王叁寿就预计，未来3-5年贵数所的日交易额将会达到100亿元。但“理想很丰满，现实很骨感”，之后几年贵数所的交易额目标逐渐降低，从“日交易额100亿元”慢慢变成“全年力争突破亿元”。

到2018年，贵数所不再通过官网等渠道对外公布交易额、交易量等动态。之后，贵数所进行了股改，由贵阳当地国资部门接管和运营，目前仍在开展大数据交易业务。2015年之后，北京、上海、浙江、武汉、陕西、黑龙江等省份先后设立本地的大数据交易所。

中国信息通信研究院2021年12月发布的《大数据白皮书》指出，从2014年开始，各地建设数据交易机构，提供集中式、规范化的数据交易场所和服务，以期消除供需双方的信息差，推动形成合理的市场化定价机制和可复制的交易制度。但经过7年多的探索，各地数据交易机构运营发展始终未达到预期效果。

一是从机构数量来看，绝大多数交易机构已停止运营或转变经营方向，持续运营的数据交易机构非常有限；二是从业务模式来看，落地业务基本局限于中介撮合，各机构成立之初设想的确权估值、交付清算、数据资产管理和金融服务等一系列增值服务并未能落地；三是从经营业绩来看，各交易机构整体上数据成交量低迷，市场能力不足。

中国信通院云计算与大数据研究所大数据与区块链部副主任闫树表示，国内有大量的数据交易仍是“点对点”完成。在数据要素市场不健全、交易需求不足的情况下，大规模建立数据交易所可能会起到拔苗助长的效果。“很多试点的教训或者经验就是，需求不足的时候，硬上可能就是失败。”

据《大数据白皮书》披露，现阶段仅商业银行每年的数据采购金额就超过百亿元，“点对点”的交易模式虽能满足企业定向采购数据的需求，但无法实现大规模的数据要素市场化配置。市场仍在呼唤更高效、更完善的大数据交易所。

2020年，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。这份文件将数据与土地、劳动力、技术和资本等生产要素相提并论，并提出“加快培育数据要素市场”。

2021年3月，北京国际大数据交易所成立；11月，中新天津生态城获批设立北方大数据交易中心；同月，上海数据交易所正式揭牌；12月，西部数据交易中心在重庆江北区成立。有消息称，深圳也在积极推动设立数据交易场所。

另外，广东、贵州、湖南、安徽等省份也在推动建立更完善的本地大数据交易场所。例如，贵州省数据流通交易平台在2021年10月上线，与贵交所不同，该平台由贵州省政府指导，政府公信力和政务数据资源供给将进一步提高。

规则尚待完善

对于一些地方争相建立大数据交易所的探索，某地大数据管理局负责人林方（化名）认为已经取得不少经验，但效果普遍未达预期，主要原因是“之前做得太早”，需求不足；而且根本的制度障碍并未实现突破，“法律法规层面明确得还不够到位，还有相关的监管体制、市场规则没有建立”。

通商律师事务所合伙人黄凯曾经给不少企业做过数据交易的法律咨询。他发现，各地大数据交易平台的成交量普遍低于预期，数据交易方多为国企、科研院所和高校等机构，许多真正感兴趣、有数据需求的企业出于合规风险等原因，未真正参与；部分企业只是通过交易所接触交易方，但实际交易绕开了交易所。

“最核心的问题是，尽管国家宏观政策明确鼓励大数据交易，但直接规制大数据交易行为的法律法规仍然缺位。”黄凯表示，很多企业在参与不同的大数据平台交易时，需要根据不同平台遵守不同的交易规则，无法有效集中地控制风险，这将直接导致交易的不确定性和救济的不稳定性。

各地数据交易所的规则各不相同，也是学界所关心的问题。北京邮电大学互联网治理与法律研究中心执行主任谢永江告诉中青报·中青网记者，如今很多地方都在搞自己的大数据交易所，但“各个交易中心都在做自己的规则”。

高效的数据交易需要遵循普遍一致的规则，并且需要对基本要素、数据类型、交易条件、交易所审核等作出较为一致的规定。“目前各个地方都要建自己的交易所，会形成很多小的交易市场，但未来全国还是要集中建几个大的交易中心更合适。”谢永江认为，考虑到数据交易的跨地域性和高效率，未来更多数据交易或将集中到少数几个头部交易所。

林方则认为，数据交易所还应研究建立数据资产评估体系，推动将数据资产纳入会计准则，将数据要素纳入统计核算体系。她认为，目前北京、上海、深圳等地开展的试点或探索出一些新的模式。

2021年3月和11月，北京、上海两地的数据交易所先后揭牌成立。据记者了解，深圳的数据交易机构也在筹备中。在技术创新上，北京国际大数据交易所（以下简称“北数所”）被寄予厚望。

据介绍，北数所是国内首家基于“数据可用不可见，用途可控可计量”新型交易范式的数据交易所，利用区块链技术、多方安全计算技术、隐私加密技术等，在数据权属确认、数据流通效率、数据安全治理等方面开展创新实践。例如，北数所曾推出基于区块链技术的“数字交易合约”。

据闫树介绍，北数所也在交易模式上寻求新的突破，试图引入更多第三方机构提供不同的数据服务，“有的做数据质量管理，有的做数据定价”。

基于各地的实践，2021年年底，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》也提出，要建立健全数据流通交易规则，并且对数据交易范式、数据交易市场提出了相关要求。

如何破解数据确权难题

一般而言，数据交易可以分为确权、定价、交易3个环节，但现实中，许多企业反映在第一关就面临权属不清的问题。作为数据产业的监管者，林方也表示，在以往的很多数据交易中，怎么明确数据交易的权利、怎么给企业数据估值，是影响许多企业参与其中的两大难题。

目前，我国与数据交易相关的法律主要有数据安全法和《深圳经济特区数据条例》，其中对数据的定义都是“任何以电子或者其他方式对信息的记录”，并不涉及对数据权利的定义和划分。

“我国对大数据的法律属性未有定论，这直接关系到交易合同的定性，以及法律关系的确定，在客观上影响了数据的顺畅流转，提高了数据的交易成本。”黄凯认为，只有给数据赋予清晰的产权，才能实现数据所有权与使用权的分离，进而促进数据要素通过市场竞争、交易、定价实现高效配置。

“企业的担心，无非就是权责不清晰。”谢永江认为，下一步国家还应加大力度构建方便数据开发、利用和交易的法律体系，“知道权利的边界，（企业）就明确了义务和责任，然后才能去交易、共享数据。”

事实上，已经有许多地方在探索单独的数据法规。据谢永江统计，目前全国大约有22个省市出台了50多个与数据存储、开发、利用有关的地方性法规，其中有16个是由地方人大制定的条例。

“对于数据权属这个非常复杂的问题而言，这样的尝试很值得。有了更多地方的尝试，全国人大就可以积累经验。”综合各地的法律实践，谢永江认为目前各地试点所形成的默契是，先促进数据开放利用，再从中逐步探索数据权属等问题。

这与信通院等政策研究机构的看法也不谋而合。“如果陷入数据确权的泥潭里，整个数据要素市场就没法建立了。”闫树指出，目前各地的试点经验之一就是将数据的人格权和财产权分开，同时利用隐私计算、可信区块链等新技术，规避数据产权等争议。

作为大数据从业者，天融信科技集团助理总裁李建彬认为，不能仅靠技术去解决数据交易的种种问题，“最终肯定也要通过‘管理+技术’的手段来解决当前的问题”。天融信是一家网络安全、大数据与云服务提供商，可以为大数据交易中心提供全面的数据安全治理咨询。

在李建彬看来，技术提升是必然的，但是各种新技术都存在着一定的局限性，而要解决数据确权等现实问题，还需要更加明确的行业规范、标准以及管理办法。